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國際稅收體系終于有望“跑步”進入21世紀

來源:中國青年報2021-01-19 10:32:34

青年問策“十四五”

“數字稅”大潮來襲 中國如何應對

數字稅因為針對大型互聯網公司而引人關注。對企業而言,它涉及的是實體企業與互聯網企業稅制公平問題;對普通公眾而言,直接關系到用戶數據的價值與利益分享。既然數據來源于用戶,又是平臺的價值來源,那么政府是否有必要像征收自然資源稅一樣,對平臺企業征收數字服務稅?對這一命題的思考與實踐不只關系到公平與效率,而且關系到數字經濟的發展。

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國際稅收體系終于有望“跑步”進入21世紀。

在漫長的扯皮、爭吵、談判后,在“富國俱樂部”OECD(經合組織)的組織下,針對兩份密切關系跨國互聯網企業交稅問題的藍圖文件展開公眾咨詢。這意味著,全球首份國際性數字稅框架有望在2021年出爐。

技術官員們正賣力工作。由于數字經濟的發展,對跨國公司征稅的全球框架幾十年來一直搖搖欲墜——數字經濟把市場和實體進行了一定程度的分離。在這樣的場景下,傳統稅收制度面臨極大挑戰。

比如,數字化企業可以在消費國家沒有實體存在的情況下從事經濟活動,獲取巨額利潤,但現有國際稅收協定不允許在未構成常設機構的情況下對這類非居民企業的營業利潤征稅。再如數字化產品或服務的跨境服務貿易中,利潤轉移的手段更具有多樣性、隱蔽性,從而加劇了稅基侵蝕與利潤轉移。

據測算,2017年跨國公司在母國之外賺取的利潤中有40%被轉移到了“避稅天堂”,這意味著2000多億美元的稅收付諸東流。

這些年,G20、OECD等在積極探討數字經濟下的公平課稅問題,中國也參與其中。國家主席習近平此前曾提到,要積極參與數字貨幣、數字稅等國際規則制定,塑造新的競爭優勢。

這在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中有了更清晰的目標——發展數字經濟,推進數字產業化和產業數字化,建立數據資源的產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范,推動數據資源開發利用。要積極參與數字領域國際規則和標準的制定。

一場圍繞數字稅課征的熱潮正席卷全球。

“數字稅”之爭

數字稅,全稱為“數字服務稅”,是指針對某些數字服務(互聯網業務)而產生的有效利潤專門征收的稅種,其征收對象多為大型互聯網公司。

國際社會對數字稅的關注由來已久。在G20的推動下,OECD在全球金融危機后加強了自己的工作。其“稅基侵蝕和利潤轉移”(BEPS)項目在幾十個國家間達成了共識,促成了2015年國際稅收問題的一系列改革。

當時,這些改革堵住了部分企業避稅的漏洞,但數字經濟這個皮球還是被踢開了,因為谷歌、臉書、亞馬遜等全球最大的科技公司所在的母國美國不愿參與制定協議。

2018年3月,為了有效應對經濟數字化的加速轉型,歐盟率先公布了“數字服務稅提案”,推動歐盟的稅收改革,以確保征稅的公平和有效。然而,此項提案并未在歐盟層面達成共識、獲得通過。

自那之后情況發生了變化,歐盟的個別成員國開始制定自己的方案,法國成為全球首個開征數字稅的國家。

2019年7月,法國參議院通過了征收數字稅的法案。根據法案,法國將對全球年收入超過7.5億歐元且來源于法國境內收入超過2500萬歐元的互聯網企業征收數字稅,其稅率為法國市場收入的3%。

隨后,英國、西班牙、意大利等國出于對自身利益的考量也實行了單邊的稅收行動;挪威、波蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞等國亦表達了征收數字服務稅的意愿。截至2020年6月,歐盟共有14個成員國開始實施或表示支持和考慮征收數字服務稅。

同時,在全球范圍內,數字稅逐漸被更多的國家所接受或考慮。在亞洲,印度通過認可更為寬泛的“商業聯系”,突破了實體場所不再作為納稅義務的前提;土耳其修訂了常設機構的認可標準,將電子經營場所擴充納入。在一些東南亞國家,如新加坡、印尼、馬來西亞、泰國,均表示考慮將對開展網絡服務的外國供應商開征增值稅。數字稅政策產生了巨大的示范效應。

特朗普政府為此感到不快,認為這樣的舉措是針對美國公司,有失公平。2019年7月,美國貿易代表辦公室對法國啟動“301調查”。2020年6月5日,針對歐盟、英國、奧地利、捷克等10個已執行或正在考慮征收數字服務稅的貿易伙伴,美國再次動用國內貿易法,對數字服務稅進行立法調查。

電子科技大學公共管理學院副教授賈開在一份研究報告中表示,在全球貿易沖突此起彼伏的大背景下,數字稅如同切蛋糕,同一塊蛋糕有了不同分法,因此誰分得多誰分得少,不同的主體之間就產生了博弈。

“雙支柱”的嘗試

美國和歐盟的“交火”使得達成一項全球性協定的要求更顯緊迫。OECD的專家認為,達成協議最大的希望在于“雙支柱”方案。

2015年,OECD提出的BEPS框架中包含了15個行動計劃,其中第一個行動計劃《應對數字經濟的稅收挑戰》即是圍繞數字稅問題而展開。隨后,2018年、2019年OECD連續發布相關報告并最終形成了“雙支柱”的數字稅改革建議。

OECD牽頭的數字稅框架,由兩份藍圖性報告組成,分別稱為“支柱一”和“支柱二”。藍圖報告提出了一些極為復雜的國際稅收新規則,主要針對跨國互聯網企業。畢馬威中國稅務研究中心稅務合伙人特雷·康拉德曾表示,目前的公司所得稅是基于凈利潤,而互聯網公司從一國真實取得的利潤實際上很難估計,這正是歐洲國家非常頭疼的一點,也是希望通過此次藍圖報告盡力解決的問題,而一個國際化共識性的稅制框架將令成員國之間進行重新的稅收分配。

藍圖中,支柱一關注稅款的繳納地點,以令無需實體經營的互聯網公司也能向利潤來源國交稅;支柱二關注稅款的總體水平,致力于提高互聯網企業的交稅稅率。

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長、研究員馮俏彬對“雙支柱”方案有更具體的解釋。她告訴中青報·中青網記者,支柱一主要是解決市場所在國能不能參與、怎么參與稅收分配的一系列理論和操作問題。

由于歐洲是數字服務的主要消費國,美國是主要的數字服務提供國,因此,OECD方案要解決的核心問題是美國數字公司在歐洲銷售數字服務時獲得巨大利潤(表現為所得稅),這個所得稅歐洲國家希望能合法且持久地參與分配,因為他們貢獻了巨大市場和用戶。

支柱二則旨在解決反稅基侵蝕的全球合作問題,這又可具體化為制止利用新技術將利潤轉移至低稅率(或零稅率)國家、確保最低稅率、平衡傳統企業和數字企業稅率三大問題。

“總體來說,OECD層面的數字稅,是在全球經濟數字化的背景下,超前地協商和劃定未來國家與國家之間對跨國數字企業因提供數字服務而產生的所得稅的分配問題。”馮俏彬說。

據OECD的測算,預計采用支柱一和支柱二規則,可以讓全球企業所得稅收入每年增加500億到800億美元。

這項方案通過的關鍵是美國的態度。美國財長史蒂芬·姆努欽在2020年6月曾表達出對“支柱二”較肯定的態度,各方還會就此進一步討價還價,但應該可以達成某種形式的協議,哪怕只是因為各國政府在談判破裂后可能的各行其是。但史蒂芬·姆努欽想擱置關于“支柱一”的談判。

2019年6月至今,OECD一直在試圖解決雙支柱存在的技術性難題,并彌合美國、英國和印度三國方案的分歧。2020年是OECD包容性框架談判的關鍵一年。遺憾的是,在復雜多變的國際形勢下,OECD國際稅則改革的目標未能如期達成,談判進程日漸趨緩,改革步入深水區。

中國“數字稅”的思考

國際聯盟曾經在1920年前后設定過諸多國際稅收規則,這些規則在此后的100多年間不僅影響國際稅收,而且也深刻地影響了各國國內的稅收規則。中國深度參與國際稅收規則制定的同時,客觀上也加強了自身對國內數字稅問題的思考,尤其是在反壟斷的背景下,近兩年,中國的專家學者、監管層提及數字稅的頻率在提高。

我國是數字經濟的生產大國。2019年,我國數字經濟增加值規模達35.8萬億元,占GDP比重高達36.2%。在福布斯2019年全球數字經濟100強企業榜單上,我國企業占據14席。

北京國家會計學院院長、教授秦榮生對數據的價值有個形象的表述,“處處是沙子,到處是黃金”。

他說,在這個時代,隨著科技的發展,所有的東西都可以數字化,數字化后就變成各種各樣的數據。數字化就是對海量數據進行采樣、挖掘、分析、存儲和利用,涉及所有的文字、圖片、聲音、影像、圖表等,數字化的核心價值是用數據還原過去,總結規律,描述現實和規劃未來。

既然數據如此有價值,企業的數據來源又是用戶,基于“用戶創造價值”理念,作為公眾代表,政府是否有必要像征收自然資源稅一樣,對平臺企業征收數字服務稅?中國證監會科技監管局局長姚前此前曾表示,用戶數據是平臺的價值來源,不應是免費的,征收數字服務稅值得深入研究。

這關乎稅收公平和效率。如果數字企業的用戶遍布全國各地,但是只有數字企業所在地和數字企業本身獲得了可觀的稅收和收入,用戶卻沒有獲益,那么不征收數字稅顯然損害了公平和效率。

隨著數字經濟的日益發展,數字稅可能成為一種必然。中南財經政法大學數字經濟研究院執行院長、教授盤和林表示,“數據”作為一種越來越重要的生產要素,是數字經濟發展的根基。但由于產權的缺失,企業或個人不當地使用個人隱私數據,就容易產生負外部性。

盤和林所說的負外部性指的是企業或個人的濫用數據的行為會對這項活動參與者以外的人造成負面影響。在負外部經濟的情況下,濫用數據的私人成本小于社會成本,數據也可以成為數字經濟前進路上的“攔路虎”,而征稅則是消除負外部性的良方。

但是,當前我們應該思考的是,應該做等于馬上做嗎?

征收難題

支持征收數字稅的一派觀點認為,這種稅能夠讓數字企業的稅負與其他企業的稅負相比更為公平。例如,根據歐盟執委會前幾年提供的數據,傳統行業企業需要繳納的有效稅率達到23.3%,而大型科技公司往往跨國運營,在歐盟繳納的平均稅率只有9.5%。

征稅有利于稅收公平,但是公平不是絕對的,人們期望數字稅既要尊重市場規律和技術創新發展所帶來的數據流動的趨勢,也要在數據稅收的基礎上進行價值平衡,這其實是很難做到的。

盤和林表示,就目前而言,我國推行數字稅還存在諸多困難,也沒有必要為了稅收的公平和效率盲目采取行動或作出犧牲。

他認為,一方面,科學的稅收規則難以確定。首先稅收基數就難以確定。數據流通產生價值,這種價值來源于用戶,因此用戶理應享受平臺創造的收益,利潤的大頭應該國家拿來全民共享。而要讓用戶能夠享受這種收益,那么首先關于用戶數據銷售的收入就應納稅,聽起來合情合理,但是落實起來卻略為困難,科學計算應納稅收入是一件十分具有挑戰性的工作,“如何監管、向誰征收、應該征多少稅”都尚難以界定。

另一方面,數據稅也無法避免成本轉嫁的問題。雖然目前數字稅到底是什么性質的稅收尚未明晰,但就其性質來說,更像間接稅。稅負能否轉嫁取決于供求關系,強勢的一方總是可以轉嫁稅負,當前,數字化企業存在技術優勢且競爭者較少,相對具有壟斷性,壟斷就具有定價權,這意味著這些數字化企業可以人為抬高定價以轉移收入,最終承擔稅負的還是用戶。

不少專家對OECD的數字稅方案寄予厚望。對此,北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長、教授李旭紅表示,雖然法國、英國等部分國家已開征數字服務稅,但是,各國制定的數字稅收政策均具有濃厚的單邊色彩,數字稅的政策內容和征稅立場各不相同,而基于不同稅制而引發的數字稅雙重征稅的問題尚未解決。

因此,我國需要謹慎考慮和部署征收數字稅的短期應對方案。此外,由于世界各國的稅收制度不盡相同,在開征單邊數字稅時,不同稅制的摩擦會產生雙重征稅的問題,而數字經濟領域達成國際稅收共識將更有利于全球經濟復蘇和長遠發展。

這從表面上看是稅收利益之爭,實質是經濟利益的再分配。中國財政科學研究院研究員樊軼俠長期關注數字稅的進展,她提到,就我國而言,數字稅不應與反壟斷掛鉤,目前數字稅被頻繁提及僅是學術研究探討。從經驗上看,如果數字稅不能合理設計、有效征管,不但起不到應有的作用,而且可能反噬數字經濟。

樊軼俠建議,作為數字經濟大國,中國應積極研究探索數字經濟稅收問題,面對經濟數字化的稅收挑戰,研究和制定適應新產業、新業態、新模式快速發展的新型稅收政策,但政策制定需優先考慮激發市場主體活力,找到稅收與推動中國整體經濟發展、數字經濟變革的平衡點。

從短期看,“雙支柱”國際稅改方案已經基本確立框架,但仍有不少細節問題待討論,國內各項數字稅改政策與國際稅改方案銜接,并及時系統性地評估好“雙支柱”、數字平臺等改革方案對中國企業的實際影響在現階段顯得更為迫切。

目前,我國正穩步推進發票電子化建設,未來如果能加強對于跨界交易平臺上的虛擬產品和服務等非實物交易信息數據的記錄與集成,提高現代化稅收數據分析和風險稽查能力,這將為數字稅的征管提供依據。

李旭紅說,數字稅的根本問題不僅僅在于互聯網企業是否需要繳稅,而是應考慮未來稅收規則如何與新型數字商業模式相匹配,從而實現全球稅負合理分配的問題。

在這一點上,不少專家認為,我國應先研究如何應對數字經濟對國內傳統稅制的挑戰,做好包括價值創造原則在內的若干基礎性稅收理論研究。同時,提前做好OECD包容性框架下“雙支柱”方案的經濟測算,根據測算結果在數字經濟國際稅收領域作出正確的判斷,提前部署風險應對方案,維護我國數字經濟企業的利益。

數字大潮起,千千萬萬的企業都身處其中。數字稅的征收難題仍將困擾國際上的技術官員們一段時間。對這一問題,中國顯然必須提前思考,從長計議。

(記者 張均斌)

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